世界大国国有林特点分析及对我国林业产业发展启示·德国篇

北林小编

  在德国200多年的国有林经营管理历史中，可持续经营理念一直贯穿始终。德国在森林持续利用、可持续经营和实践方面取得了辉煌的业绩，一直被誉为世界林业发展的典范，德国也成为欧洲名副其实的以森林自然生态系统为主体的“花园国家”，其经营管理理念和成功经验对我国国有林区改革提供了借鉴。

        国有林作为维护国家生态安全的主体，不仅在涵养水源、保持水土方面发挥着重要的作用，在德国人民的日常生活中也扮演着重要的生态角色。同时也是以木材为原材料的林业相关产业的重要供给源泉，对推动德国林业产业发展发挥着重要作用。

        德国在国有林的经营管理方面，十分重视国有林的可持续发展，通过坚持科学的森林经营，辅助以行政管理、法律规范等举措，保持了与自然生态、社会环境多种因素的高度和谐，坐实了“花园国家”的美誉，对我国国有林区的改革发展具有重要的指导意义。

        四级机构联动        坚持经营优先

        德国的森林权属非常明确，主要包括国有林、公有林和私有林三种所有制形式，其中国有林分为联邦林和州有林。根据德国2005年完成的全国森林清查结果显示，德国森林面积为1100万公顷，森林总蓄积量为34亿立方米，平均每公顷蓄积量高达320立方米，居欧洲第三位；森林年生长量约为9500万立方米，平均每公顷生长量超过8立方米，森林生长量在欧洲位于前列。

        林业是德国非常重要的大规模产业，也是营造美好环境的生态产业。德国国有林的经营管理不仅仅是以木材供给为主要目的，而是以促进国有林可持续经营，以木材生产服从于林业多种效益协调发展为目标。

        在林业机构设置方面，德国建立了一套完善的森林资源经营管理体系，从联邦到地方，将森林管理依次划分为联邦级、州级、森林管理局、森林管理科四级联动机构，同时将主要用于军事目的的联邦林的管理单列出来，由德国消费者保护·食品与农业部中下设的联邦林业管理局直接管辖。这种渐进式的国有林经营管理体制改革方式，对经营管理机构及人员实行逐步压缩、分段精简，调整丰富了国有林管理内容，具有很强的伸缩性。

        推广政企分离        管理权责明确

        尽管德国在森林可持续发展方面取得了卓越成绩，然而，多年来德国国有林的经营状况不及私有林和共有林经常处于亏损状态，且亏损额呈不断增长的趋势，除去劳动力成本上涨、林业政策调整等因素外，国有林管理“政企不分”成为制约德国国有林发展的最大桎梏。

        为扭转德国国有林的投入和产出长期严重倒挂、国有林经营亏损一直增长的颓势，德国在全国范围内推动机构重组和管理制度改革，通过精简机构、压缩编制等方式，实现了经营与管理的分离，从而提高了国有林经营效率，改善了国有林经营状况。

        目前，德国国有林管理采用“政企分离”模式。即政府林业行政管理机构纯属职能机构，不直接经营国有林，而是成立相应的企业进行国有林经营，企业经营国有林活动要接受职能机构的监督。在这种模式下，国有林管理分散决策的原则得到了全面推广，联邦制赋予州政府很强的独立性，州政府林业行政管理机构实行政企分离；林业行政管理机构只履行国有林行政管理职能，不直接经营国有林；企业直接经营国有林，具有法人资格，实行独立的经济核算，走市场化的道路；国有林实行预算制资金管理，由联邦政府和州政府分别给予投资，收支两条线，盈亏均由国家承担，实现了国有林的经营、管理和监督权力彼此分离，具有权责明确，管理高效，经营合理，监督及时到位等优势特点。

        加大执法力度        健全法律法规

        德国是个市场化程度相当高的国家，在世界林业发达国家中，德国是林业法律、法规最为健全的国家之一，不仅在森林经营、管理等方面已经建立了一整套完整而且符合林业发展需要的法律、法规和工作秩序，而且法规具有延续性和稳定性。根据德国现行宪法的规定，林业是属于各个州的管理任务。目前，德国现行林业管理方面的法律，在联邦仅有一个《森林法》，属于框架性质的规定；实际操作主要依据各州根据本州情况和联邦森林法所确定原则制定的州森林法。

        德国的林业执法机关是依法设置的林业主管部门。在联邦就是农林食品部，在各州则是设在农林部或农业环保部中的林业司，各地区设林管局，林管局之下设林务局，共有四级林业管理机构，承担着各级林业执法的职责。除了健全司法、严格执法外，在对国有林经营方面，德国还制定了相关优惠政策，无论是将森林经营管理经费列入财政预算进行拨款开支，还是森林经营利润实行“收支两条线”；无论是将林区建设经费列入国家计划拨款，还是税收优惠政策，都极大地促进了国有林经营发展。

        总体来说，德国在国有林经营管理方面积累了许多成功经验，对我国国有林区改革有着重要的借鉴意义。首先体现在改革方式方面，德国采取的是渐进式的改革，具有较强的伸缩性；其次，德国在推进国有林经营方面，始终坚持科学经营的原则，强调国有林的可持续经营；再次，德国森林资源分为国有林、共有林、私有林三种所有制，产权明晰是国有林经营管理的前提；第四，国有林经营管理体制实行“政企分离”模式，管理、经营、监督三权分立，权责明确；最后，德国并未将国有林经营完全推向市场，而是通过法律、行政、经济的手段进行宏观调控，使其与整个国民经济协调发展，并借助强有力的执法体系，使国有林经营管理体制改革走上法制化道路。